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收缩的城市:城市化的另一面

来源:中国房地产金融作者:李珍时间 : 2019-04-18 15:56
城市转型之路如何选择,决定城市如何向上生长。
出生在东北四平的龙瀛,2014年开始“收缩城市”课题的调研,发现抖音、快手造就东北网红的同时, 也透视出了东北城市的另一面,城市化下的城(镇)正在收缩。
 
对于常年在北京生活工作的龙瀛而言,久别故乡多年,当他回到家乡四平市梨树县石岭镇,所听、所看、所感中,发现小镇人口数量正在快速减少,当地居民结构已经发生变化。原有城里的人去了附近大城市,而当下的居民则变成了近郊的农民,石岭镇成了城镇化进程中的另一面 。
 
“它的存在并不孤独,在中国有一批这样的收缩城市(镇)。”近日, 清华大学教授龙瀛在上海金融与法律研究院举办的鸿儒论道上,针对“收缩城市”做了一次演讲,他认为中国城镇化加速的另一面,是城镇的收缩也在同步进行。
 
“中国的城镇化正是在这样一个交织过程中进行的。”龙瀛表示,城市和人一样,都有生老病死,城市也自有其发展规律。所谓收缩城市的“收缩”客观上来说,它是一个中性的词汇,并不是说这个城市是一个破败的城市、失落的城市。
 
4 月 8 日,国家发改委公布 2019年新型城镇化建设重点任务,首提“收缩城市”。指出收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维, 严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。
 
2015 年,习近平总书记针对城市发展,指出做好城市工作,首先要认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想。“因此我们要研究收缩城市,研究城市发展的一般规律。”龙瀛说。
 
中国城市化的另一面
 
“中国的城市化与美国引领的高科技发展 , 是影响 21 世纪人类社会发展进程的两件大事。” 诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨 (J.E.Stiglitz) 曾说。
 
国家统计局 2019 年 1 月公布的数据显示,2018 年中国城镇人口占总人口比重为 59.58%。根据《国家人口发展规划(2016—2030 年)》, 到 2030年中国常住人口城镇化率要达到 70%。从 2017 年开始,全国多地涌现“抢人大战”,西安、武汉、成都、郑州、济南等地出台人才引进、落户等优惠条件。2019 年以来,四线城市以及县级城市加入,如江苏昆山、浙江绍兴上虞也出台人才落户新政。
 
然而,龙瀛通过观察和研究,从第六次、第五次人口普查数据中发现, 中国有很多城市人口正在减少。“有些资源枯竭型的城市,人口正在流失, 比如黑龙江的四大煤城,无一例外属于收缩城市。”龙瀛说,并不是单单东北城市会有这一现象,比如紧挨上海的周边城市,也出现人口流出本地流向上海,出现城市人口减少的现象。此外,一些转型中的工业城市,也属于收缩城市。
 
根据统计数据的比对,2000 至2010 年间,按照行政视角对城市的定义,中国 650 个行政城市中有 180 个城市人口在流失。其中包括 41 个地级市和 139 个县级市。从乡镇街道办事处来看,在中国全部的 39007 个乡镇街道办事处中,有 19882 个乡镇街道办事处在 2000—2010 年期间出现了人口收缩,总面积达到 324 万平方公里, 几乎涵盖了三分之一的中国领土。
 
近年来东北因经济增长缓慢和人口流失成为人们关注的的话题。根据2013 年国务院颁布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020)》, 东北有 37 个不同行政级别的资源型城市,其中衰退型资源城市 19 个, 是全国衰退型资源城市占比最高的区域。龙瀛对黑龙江伊春做了典型分析, 在他的研究中用详实的数据讲述了这座资源型城市的收缩。
 
作为林业大市,伊春从上个世纪 80 年代步入森林资源衰竭的境地。此后钢铁行业接力林业成为伊春第一大产业,在近年钢铁行业去产能风暴下,伊春最大钢铁企业——西林钢铁在 2018 年破产,伊春主要依赖的产业相继倒下。 根据《伊春市城市总体规划(2001 ~ 2020)》, 到 2020 年伊 春人口将增至 140 万,经过 2017 年修订,这一目标减少了 20 万人,至 115 万~ 120 万人。然而,2000 年时伊春人口达到了顶峰 132 万人,截止到2017 年末,伊春人口减少至115.9 万人。“当前东北地区的收缩城市,以资源型城市为主,未来随着大量资源型城市进入生命周期后半程,以及全球能源消费结构的变化,和我国经济结构转型对资源产品需求的变化,大量资源型城市将极有可能成为新的收缩城市。”龙瀛表示。
 
龙瀛分析中国收缩城市有四个特点:第一,规模较大。第二,人口下降,土地上升。每个城市人口在变少, 但土地开发、城镇建设用地范围在增长。第三,人口流失程度小。城市边界一直变化,行政边界经常调整,造成土地断代。第四,人口减少,经济持续发展。中国收缩城市滞后体现在, 先是人口变少,过两年经济下滑,再过三年,物质空间变差。
 
“中国收缩城市和国际上相比, 数量多、程度少,有空间扩张的悖论, 有经济增长的态势。但不是所有收缩城市都在增长,2000 到 2010 年经济在增长,最近一部分城市 GDP 已经下滑,包括伊春、齐齐哈尔。”龙瀛表示。
 
“一个收缩城市,如果它的公共空间的品质都开始发生衰败,老百姓的心里可能也会感觉到颓废。”
 
全球收缩城市下的中国
 
国际上对于收缩城市的定义,源自豪伯曼(HauBermann)等人于1988 年正式提出的“收缩城市”(Shrinking City)的概念,主要是指城市因经济衰退和人口流失导致的城市变化。目前学界对收缩城市的定义尚无统一定论,但从关注核心因素来看,人们将人口流失作为评判收缩城市的标准。
 
德国学者奥斯华尔特(Oswalt) 认为,一座城市人口流失的数量占总人口至少 10%,或年均人口流失率大于 1%,则定义为收缩城市;另一位德国学者则认为,一座城市人口持续流失两年,则将其定义为收缩城市。
 
造成人口流失形成收缩城市,往往有很多原因。导致人口净流出的原因有两个:第一是全球与地方的经济危机,如全球金融危机、产能过剩与地方性的资源枯竭及比较优势降低; 第二是政治、经济等社会制度的变迁, 如后社会主义、后福特主义及逆城市化的兴起。全球收缩城市典型的地区, 如去工业化形成的美国锈带地区,底特律、克利夫兰、布法罗目前面临严重的人口流出。
 
龙瀛通过卫星遥感数据揭示了全球收缩城市的变化。“我们用夜光来反映人口或者社会经济宏观的表征, 2000-2012 年,全球上有五分之一城市是收缩城市。”考虑到各国行政城市范围不同,其中全球的城市定义采用了实体地域而非行政范畴。
 
从上述数据的排名来看,国际收缩城市数量第一位是美国,第二是德国,然后是法国、英国,中国位居第五。中国平均收缩比例是 9%,美国达到 28%。
 
龙瀛所使用的遥感和 GIS 技术基于 NASA 的卫星数据,由于 2013 年NASA 更换了一颗夜光卫星,监测的最小单位已从 1 平方公里精确到约 0.5平方公里,从 2013 年到 2016 年的夜光数据差异来看,中国差不多 900 多个自然城市属于收缩城市,总数量居全球各国家第一,美国其后。
 
城市规划如何改变
 
“很多学者认为中国收缩城市少,有收缩城市比较怪异,国外同行看到中国收缩城市比五年前的我们还要吃惊。”龙瀛说。
 
面对这一进程加剧的变化,龙瀛联合了国内一批学者,成立北京城市实验室,试图了解清楚当前中国的收缩城市。经历了四十年的改革开放, 中国城市发展快速地迈向城市化,在快节奏的发展中,城市扩大与城市收缩相伴进行,城市的分化增长成为当前中国城市发展的新现象之一。
“我们研究收缩城市,目的是回答我们城市规划如何面对和怎么办。” 龙瀛说。
 
现实是,中国收缩城市调研非常困难,第一是行政区划的地理范围伴随城市化进程在变化,第二,从人口统计来看,人口预测一直在增长,并未制定人口减少下的规划,“为了增长而规划”是过去 20 年来中国城市发展的普遍范式。
 
龙瀛调研了美国五大湖锈带地区,底特律、弗林特、扬斯敦、克利夫兰、匹兹堡和布法罗。锈带地区是指美国东北部以钢铁产业为主的制造业凋零,导致工业衰落、工厂关门、失业率增加而使闲置设备锈迹斑斑, 被人形象称为“锈带”,是典型的收缩城市的代表。
 
“我们走访了美国的扬斯敦、底特律、芝加哥,当地人认为不能下车, 认为是美国最危险的地方。”龙瀛说,这里的常住人口比过去少了 80%,很多窗户已经破败,很多服务很难跟上。
 
龙瀛提到一个细节,在一个停车场,唯一停放的车辆是龙瀛驾驶的汽车。在停车场边的 7-11 便利店购买东西,需要隔着金属网将银行卡递进去。“我们看了这一场景,感觉充满了危险。很多院落无人照料,没有出售出去,安装了无线监控进行自动报警。” 龙瀛说,在当地的规划局,办理最多的是拆除许可证,告诉你如何拆除。
 
针对城市收缩,学界提出在城市收缩状态下的“精明增长”的概念。从以经济增长为主导的规划,转变为在收缩中发展。扬斯敦也采取这一理念,从 2002 年开始,扬斯敦市政府制定《扬斯敦 2010 规划》,基于新的规划,重点面向如何收缩发展,营造更健康可持续发展的城市环境。
 
扬斯敦采取建立城市绿色空间网络,利用原有工业水道改建公众休闲娱乐场所,将原本分离的公园、开放空间连接成一个整体;设立土地银行, 将大量荒置的土地和房产收回统一管理经营,优先满足公共服务;面向大众参与,有超过 800 人参加了 11 个邻里单位规划的讨论会等策略。
“虽然中美收缩城市很多方面基本不可比,但美国这一地带在空间表征层面,应该是中国一部分收缩城市的未来。可能再过十年,中国很多城市也会变成美国那样。” 龙瀛说,这对未来政策规划的制定提出了挑战。
 
城市化背景下,大城市、中心城市日趋成为明日之星,人口渐趋收缩的城市不应任其自然衰败,城市的治理不应仅仅看重人口的流动,应该重视规划与经济发展、人口增长、自然环境、城市功能相协调。城市转型之路如何选择,决定城市如何向上生长。

 

 

 

 

 

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